DEMOKRASI DAN DEVOLUSI

A.    Demokrasi

Demokrasi sebagai suatu istilah telah memiliki sejarah yang panjang bahkan dapat mulai ditelusuri jauh ke belakang. Konsep ini dikenal pertama kali dalam praktek negara-kota Yunani dan Athena (450 SM dan 350 SM). Pada tahun 431 SM, Periscle, seorang negarawan ternama dari Athena, mendefinisikan demokrasi dengan mengemukakan beberapa kriteria : (1) pemerintahan oleh rakyat dengan partisipasi rakyat yang penuh dan langsung; (2) kesamaan di depan hukum; (3) pluralisme, yaitu penghargaan atas semua bakat, minat, keinginan dan pandangan; serta (4) penghargaan terhadap suatu pemisahan dan wilayah pribadi untuk memenuhi dan mengekspresikan kepribadian individual (Macridis, 1983  dalam Fatah, 2000 : 6). Definisi ini dapat disebut sebagai definisi demokrasi klasik.

Di era teori politik modern, dapat ditelusuri berbagai pendefinisian demokrasi diantaranya dapat dipaparkan berikut ini.

Dahl (1985 : 10-11) mengajukan kriteria demokrasi sebagai berikut  :

(1)    persamaan hak pilih dalam menentukan keputusan kolektif yang mengikat;

(2)    partisipasi aktif, yaitu kesempatan yang sama bagi semua warga negara dalam proses pembuatan keputusan secara efektif;

(3)    Pembeberan kebenaran, yaitu adanya peluang yang sama bagi setiap orang untuk memberikan penilaian terhadap jalannya proses politik dan pemerintahan secara logis;

(4)    Kontrol akhir terhadap agenda, yaitu adanya kekuasaan eklusif bagi masyarakat untuk menentukan agenda mana yang harus dan tidak harus diputuskan melalui pemerintahan, termasuk mendelegasikan kekuasaan itu pada orang lain atau lembaga yang mewakili masyarakat; dan

(5)    Pencakupan, yaitu terliputnya masyarakat mencakup semua orang dewasa dalam kaitannya dengan hukum. 

Dari definisi tersebut dapat dilihat bahwa Dahl sangat menekankan keterlibatan masyarakat dalam proses perumusan kebijakan, adanya kontrol terhadap kekuasaan dan keharusan negara untuk menghormati persamaan hak setiap warga negara sebagai unsur-unsur pokok demokrasi.

Carter dan Herz (1982 : 86-87) mengkonseptualisasikan demokrasi sebagai pemerintahan yang dicirikan oleh dijalankannya prinsip – prinsip : (1) pembatasan terhadap tindakan pemerintah untuk memberikan perlindungan bagi individu dan kelompok dengan jalan menyusun alat-alat perwakilan rakyat yang efektif; (2) adanya sikap toleransi terhadap yang berlawanan; (3) persamaan di depan hukum yang diwujudkan dengan sikap tunduk kepada rule of law tanpa membedakan kedudukan politik; (4) adanya pemilihan yang bebas dengan disertai adanya model perwakilan yang efektif; (5) diberinya kebebasan berpartisipasi dan beroposisi bagi partai politik, organisasi kemasyarakatan, masyarakat dan perseorangan serta prasarana pendapat umum semacam pers dan media massa; (6) adanya penghormatan terhadap hak rakyat untuk menyatakan pandangannya betapapun tampak salah dan tidak populernya pandangan itu; dan (7) dikembangkannya sikap menghargai hak-hak minoritas dan perseorangan dengan lebih mengutamakan penggunaan cara-cara persuasif dan diskusi daripada koersif dan represif.

Lain lagi dengan yang dikemukakan Linz dan Stepan (2001) dalam Liddle ed. (2001: 18) bahwa :

Our criteria for a democracy may be summarized as follows : legal freedom to formulate and advocate political alternatives with the concomitant rights to free association, free speech and other basic freedoms of person ; free and nonviolent competition among leaders with periodic validation of their claim to rule ; inclusion of all effective political offices in the democratic process ; and provision for the participation of all members of the political community, whatever their political preferences. Practically, this mean the freedom to create political parties and to conduct free and honest elections at regurally intervals without excluding any effective political office from direct or indirect electoral accountability. 

   

Maksud dari definisi di atas bahwa demokrasi adalah (1) kebebasan merumuskan dan memberikan alternatif-alternatif pada perkumpulan yang bebas sesuai dengan haknya, kebebasan berbicara dan kebebasan individu yang mendasar lainnya ; (2) persaingan bebas dan tanpa kekerasan antar pemimpin pada masa berkuasa untuk mengatur ; (3) mengikutkan kegiatan-kegiatan politik yang efektif dalam proses demokrasi ; (4) ketersediaan partisipasi seluruh anggota organisasi politik. Dari sini dapat disimpulkan bahwa demokrasi adalah kebebasan mendirikan partai politik dan ikut serta dalam pemilihan yang jujur dan bebas tanpa melarang kegiatan politik yang efektif baik secara langsung maupun tidak langsung pada pemilihan bertanggungjawab.  

Kristiadi dalam Putra (1999 : xiii) mengungkapkan, bahwa hak-hak minoritas harus dilindungi melalui konstitusi maupun pelembagaan hukum, oleh karena itu perlu dibangun pilar-pilar demokratis sebagai berikut : (1) kedaulatan rakyat, artinya pemerintah berdasarkan persetujuan yang diperintah, penguasa harus mendapat mandat dari mereka yang dikuasai; (2) kekuasaan mayoritas berdasarkan hasil pemilihan umum yang jujur dan adil, dan oleh sebab itu jaminan hak-hak minoritas merupakan integral dari tatanan politik yang demokratis; (3)  jaminan hak-hak asasi manusia dan persamaan semua warga di depan hukum; (4) proses hukum yang berkeadilan; (5) pembatasan kekuasaan pemerintah melalui konstitusi; (6) pluralisme sosial, ekonomi dan politik; serta (7) dikembangkannya nilai-nilai toleransi, pragmatisme, kerja sama dan mufakat. Di dalam pandangannya tersebut, Kristiadi lebih menekankan pada perlindungan terhadap hak-hak minoritas, dan oleh karena itu hak minoritas tidak dapat dihapuskan oleh mayoritas.

Masih berkaitan dengan demokrasi, Suseno (1997 : 57 – 58) berpendapat, bahwa terdapat lima gugus ciri hakiki negara demokratis, yaitu : (1) negara hukum; (2) pemerintahan yang dibawah kontrol nyata masyarakat; (3) pemilihan umum yang bebas; (4) prinsip mayoritas; dan (5) adanya jaminan terhadap hak-hak demokratis.

Rais dalam Fatah (2000 : 9 – 10) memaparkan adanya sepuluh kriteria demokrasi, yaitu : (1) partisipasi dalam pembuatan keputusan; (2) persamaan di depan hukum; (3) distribusi pendapatan secara adil; (4) kesempatan pendidikan yang sama; (5) empat macam kebebasan, yaitu kebebasan mengeluarkan pendapat, kebebasan persuratkabaran, kebebasan berkumpul dan kebebasan beragama; (6) ketersediaan dan keterbukaan informasi; (7) mengindahkan fatsoen (tatakrama politik); (8) kebebasan individu; (9) semangat kerjasama; dan (10) hak untuk protes.

Prinsip-prinsip lain yang relevan dibicarakan di dalam konteks pemerintahan demokrasi adalah pemisahan kekuasaan (separation of power), supremasi hukum dan pemerintahan berdasarkan hukum (law supremacy atau the rule of law), serta kesederajatan (equality) dan kebebasan (liberty). Dalam konteks pemisahan kekuasaan, diasumsikan bahwa pemerintahan pada dasarnya berkenaan dengan urusan hukum, melaksanakan hukum, dan memutuskan apakah hukum telah dilanggar dalam kasus-kasus tertentu. Ini yang kemudian memberi inspirasi perlunya melakukan pemisahan atas kekuasaan-kekuasaan legislatif, eksekutif dan judikatif. Maksud dari pemisahan itu adalah untuk menghindari menumpuknya kekuasaan pada satu tangan. Dengan memisahkan ketiga cabang kekuasaan itu diharapkan adanya saling ketergantungan dan saling kontrol dalam keseimbangan kekuasaan diantara mereka (check and balances), sehingga kemungkinan bagi terjadinya penyalahgunaan dan kesewenang-wenangan kekuasaan dapat dihindari (Rasyid, 1997 : 33).

Dalam teori demokrasi modern, partai-partai politik dipandang sebagai sasaran kelembagaan yang utama untuk menjembatani hubungan antara masyarakat dengan pemerintah. Partai-partai dianggap memainkan peran menyeluruh, baik sebelum, selama, dan sesudah pemilu. Berbeda dengan kelompok-kelompok kepentingan, partai-partai menjangkau suatu lingkup kepentingan manusia secara luas. Mereka mengidentifikasi, memilah, menentukan dan mengarahkan pelbagai kepentingan tersebut menuju cara-cara bertindak yang dapat dipilih oleh para pemilih dan pemerintah. Partai-partai yang bersaing mengemukakan program-program lintas-kebijakan di dalam konteks persaingan merebutkan pemerintahan. Program-program itu menstrukturkan pilihan para pemilih. Sekali telah duduk di pemerintahan, partai-partai merupakan lembaga pengorganisir utama yang membentuk, melaksanakan dan mengawasi proses penyusunan kebijakan. (Klingemann et al., 200 : 392 – 393).

Dari uraian di atas, pada hakikatnya prinsip-prinsip dari demokrasi    adalah : (1) adanya kemerdekaan bagi setiap warga negara untuk berkumpul dan mengeluarkan pendapat; (2) pelaksanaan pemilihan umum yang jujur dan adil dengan sistem perwakilan yang representatif; (3) adanya partisipasi masyarakat dalam setiap pengambilan keputusan; (4) persamaan di depan hukum serta dihormatinya supremasi hukum; (5) adanya perlindungan dan menghargai hak-hak minoritas; (6) dilaksanakannya etika politik; (7) perlindungan terhadap hak asasi manusia; dan (8) adanya pengawasan atau kontrol dari rakyat terhadap penyelenggaraan pemerintah.

B.     Devolusi

Devolusi (devalution) adalah istilah yang sangat populer di kancah perpolitikan Amerika Serikat pada pertengahan tahun 1990-an yang oleh Richard P. Nathan diberi sebutan “Revolusi Devolusi” (Kingsley, 1996 : 419). Namun, sebagai suatu konsep, devolusi telah dikenal sejak 1962 dalam buku yang diterbitkan oleh PBB dengan judul “Decentralization for National and Local Development and Union of Local Authorities”. Di dalam buku tersebut, PBB mengartikan desentralisasi sebagai : (1) dekonsentrasi, yang juga disebut desentralisasi birokrasi atau administrasi; dan (2) devolusi  yang sering juga disebut sebagai desentralisasi demokrasi atau politik, yang mendelegasikan wewenang pengambilan keputusan kepada perwakilan yang dipilih melalui pemilihan lokal (Zauhar, 1999 : 1 – 2).

Menurut Rondinelli (1981) dalam Abdul Wahab (1999 : 11), bahwa desentralisasi memiliki makna  :

the transfer or delegation of legal and political authority to plan, make decisions and manage public functions from the central goverment it’s agencies to field organizations of those agencies. Subordinate units organization governments, semi autonomus public corporations, areawide or regional governments, or non govermental organizations.

Sedangkan menurut Litvack dan Seddon dalam Sadu Wasistiono (2001) yang dimaksud desentralisasi adalah “the transfer of authority and responsibility for public function from central government to subordinate or quasi-independent government organization or private sector”. Dengan demikian yang dimaksud dengan desentralisasi adalah transfer kewenangan dan tanggung jawab fungsi-fungsi publik. Transfer ini dilakukan dari pemerintah pusat kepada pihak lain, baik kepada daerah bawahan, organisasi pemerintahan yang semi bebas ataupun kepada sektor swasta.       

Lebih lanjut Rondinelli (1981) dalam Abdul Wahab  (1999 : 11 – 12) membagi konsep desentralisasi ini ke dalam tiga katagori, yakni  :

dekonsentrasi (deconsentration), delegasi (delegation) dan devolusi (devalution). Dekonsentrasi merupakan pergeseran beban kerja dari kantor-kantor pusat departemen kepada pejabat yang berkantor diluar ibu kota negara (daerah). Delegasi adalah pemberian sebagian urusan yang berupa pembuatan keputusan dan kewenangan manajemen untuk menjalankan fungsi-fungsi publik tertentu dan hanya dikontrol secara tidak langsung oleh departemen pusat. Adapun devolusi sesungguhnya merupakan wujud konkrit dari desentralisasi politik (political desentralitation) yang memiliki ciri-ciri pokok antara lain : (1) diberikannya otonomi penuh dan kebebasan tertentu pada pemerintah daerah, serta kontrol yang relatif kecil dari pemerintah pusat; (2) pemerintah daerah harus memiliki kewenangan hukum yang jelas dan berhak untuk menjalankan fungsi-fungsi publik dan politiknya; (3) pemerintah daerah harus diberikan “corporate status” dan kekuasaan yang cukup untuk menggali sumber-sumber yang diperlukan untuk menjalankan semua fungsi-fungsinya; (4) perlu mengembangkan pemerintah daerah sebagai institusi, dalam artian bahwa ia akan dipersiapkan oleh masyarakat di daerah sebagai organisasi yang menyediakan pelayanan yang memuaskan kebutuhan mereka serta sebagai satuan pemerintah dimana mereka mempunyai hak untuk mempengaruhi keputusan-keputusannya; dan (5) devolusi juga mensyaratkan adanya hubungan timbal balik yang saling menguntungkan serta koordinasi yang efektif antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.  Selain dari pada itu pemerintah pemerintah daerah juga harus bisa berinteraksi secara timbal balik dan saling menguntungkan dengan satuan-satuan kerja yang lain dalam kerangka sistem pemerintahan dimana ia menjadi bagiannya.

Devolusi berarti juga suatu cara untuk lebih mendekatkan pembangunan pada rakyat yang lebih mengetahui situasi dan kebutuhan mereka sendiri. Langkah-langkah yang harus dilakukan agar cita-cita tersebut dapat diwujudkan menurut Golberg (1996 : 69 – 71) adalah  :

1)      Hak (right), mengembalikan hak-hak sipil dan kebebasan sipil;

2)      Pendanaan (funding), pemerintah pusat harus memberikan hak pengelolaan dana pada pemerintah daerah;

3)      Fleksibilitas (flexibility), preferensi idealistik dari pemerintah pusat atas sektor pembangunan harus fleksibel  dengan preferensi dari pemerintah daerah;

4)      Variasi (variety), pemerintah pusat harus dapat mengembangkan standar-standar baru yang dapat memperkuat pemerintah daerah tanpa mendikte; dan

5)      Pemberdayaan (empowerment), berusaha memberikan kekuasaan lebih dahulu kepada rakyat.  Dengan pengertian bahwa kapasitas masyarakat dalam memperdayakan dirinya sendiri harus ditingkatkan, baik pemberdayaan dibidang politik maupun ekonomi.

Desentralisasi politik atau devolusi dalam konteks operasionalnya adalah pada penegakan kekuasaan pada legislatif di daerah atas nama basis massanya. Lebih dalam dari hal ini faktor pengukur tingkat demokratisnya adalah : (a) political will pemerintah pusat dan derajat transfer kewenangan bagi daerah; (b) derajat budaya, perilaku dan sikap yang kondusif bagi pembuatan keputusan dan administrasi yang decentralized; (c) kesesuaian kebijakan dan program yang dirancang bagi pembuatan keputusan dan program yang dirancang bagi pembuatan keputusan dan manajemen yang decentralized; dan (d) derajat ketersediaan sumber daya finansial, manusia dan fisik bagi organisasi yang mengemban tanggung jawab yang diserahkan. (Sulistyo, 1998 dalam Putra, 1999 : 93).

Di Indonesia saat ini, bila ditinjau dari segi politik dan ketatanegaraan telah terjadi pergeseran paradigma dari sistem pemerintahan yang bercorak sentralistik mengarah kepada sistem pemerintahan yang desentralistik (devolutif). Daerah diberi keleluasaan dalam wujud otonomi daerah yang luas dan bertanggungjawab, untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat, sesuai kondisi dan potensi wilayahnya serta memberikan peran dan fungsi kepada DPRD lebih luas. Perubahan sistem pemerintahan daerah diharapkan dapat mewujudkan "Good Governance” dalam upaya mendekatkan pemerintah dengan rakyatnya, dan dalam rangka upaya peningkatan kesejahteraan rakyat secara keseluruhan.

Daftar Pustaka

Carter, Gwendolen dan Hem, Jhon H., 1982, Peranan Pemerintah Dalam Masyarakat Masa Kini, dalam Masalah Kenegaraan, (Budiardjo, Meriam, ed.) PT Gramedia, Jakarta.

Dahl,   Robert A., 1985, Dilema Demokrasi Pluralis : antara Otonomi dan Kontrol, Rajawali Pers, Jakarta.

Fatah, Eep Saefulloh, 2000, Pengkhianatan Demokrasi A La Orde Baru: Masalah dan Masa Depan Demokrasi Terpimpin Konstitusional, PT. Remaja Rosdakarya, Bandung.

Goldberg, Lenny, 1996, Come The Devolution, The American Prospect, pp. 66‑71. Winter.

Kingsley, G. Tomas, 1996, Perspective on Devolution, Journal of The American Planning Association, Vol. 62, No. 4, pp. 419‑426, Autumn, USA.

Klingemann, Hofferbert dan Budge, 2000, Partai, Kebijakan dan Demokrasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta.

Putra, Fadillah, 1999, Devolusi, PB PMII, KORPRI, Yogyakarta

Rasyid, M. Ryaas, 1997, Makna Pemerintahan: Tinjauan dari Segi Etika dan Kepemimpinan, MIPI Yarsif Watampone, Jakarta

Sadu Wasistiono, 2001, Otonomi Daerah dan Good Governance, Makalah disampaikan pada Orientasi Akuntabilitas Keuangan Daerah bagi Aparatur Pemerintah Kota Batam.

Suseno SJ, Franz Magnis, 1997, Mencari Sosok Demokrasi,  PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta.

Zauhar, Soesilo, 1999, Desentralisasi, Otonomi Daerah dan Pembangunan Nasional. Dalam Desentralisasi Dalam Konteks Pembangunan Nasional dan Daerah (Zauhar, Soesilo dan Abdul Wahab, Solichin), pp. 1 ‑ 8. Program Pasca Sarjana Universitas Brawijaya, Malang.